Кодификация законодательства в области саморегулирования: на пути к унификации

Вопрос о кодификации законодательства в области саморегулирования обсуждается межотраслевым профессиональным сообществом на протяжении довольно длительного периода.

По большому счету, все участники системы саморегулирования согласны, что базовый закон №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» имеет ряд заметных недостатков. На сегодняшний день содержание самого закона во многом не позволяет выполнять его основную задачу – формировать единообразные принципы построения саморегулирования в различных отраслях и сферах деятельности.

Несмотря на такое единство мнений по стержневой проблеме кодификации профильного законодательства, в части подхода к ее решению мнения представителей сообщества разделились.

Одна из сторон выступает за максимальное выведение из специальных, отраслевых законов положений, затрагивающих общие требования к саморегулированию. Подразумевается, что в базовом законе будет закреплено порядка 90% требований к функционированию системы саморегулирования, вне зависимости от отраслевой принадлежности саморегулируемых организаций.

Сторонники данного подхода настаивают, что в данный момент происходит постепенное размытие понятийной и концептуальной базы саморегулирования в отраслевом законодательстве. По их мнению, в каждой отдельной отрасли существуют свои понятия, что такое СРО, требования к членам СРО, стандарты саморегулируемой организации и так далее.

С точки зрения единого подхода к саморегулированию кодификация рассматривается скорее как унификация законодательства в области саморегулирования. В рамках подобной кодификации выделяется несколько конкретных направлений.

Первое направление связано с ограничением сферы действия отраслевых законов. Роль отраслевых законов планируется свести к установлению дополнительных требований к членству в СРО, более жестких требований к размерам материальной ответственности, а также к введению дополнительных функций у самих СРО. Для этого необходима детализация требований к стандартизации внутри СРО.

Второе направление призвано сформулировать общие принципы надзора за деятельностью саморегулируемы организаций. В данный момент общие принципы осуществления надзорной деятельности в законе отсутствуют и в разных отраслях она реализована абсолютно по-разному.

Наконец, третье направление связано с регламентацией функционирования национальных объединений саморегулируемых организаций. В рамках унификации планируется разработать единые принципы создания национальных объединений, квалифицирующих требований к ним и реализуемых функций. Выступающие за унификацию законодательства поддерживают ограничение роли национальных объединений разработкой федеральных стандартов.

Также предлагается в базовом законе закрепить принципы обеспечения материальной ответственности членов саморегулируемых организаций на основе компенсационного фонда СРО и страхования ответственности.

Второй подход можно назвать концепцией сохранения специфики отраслевого саморегулирования. Сторонники данного подхода соглашаются с идеей четко и максимально полно прописать в базовом законе основополагающие моменты для всех сфер саморегулирования, интегрировать в одном законе все нормы, которые действительно могут быть едиными для всех отраслей.

Сюда можно отнести основные моменты по формированию, реорганизации, прекращению деятельности саморегулируемой организации, ее административной ответственности, механизмов обеспечения материальной ответственности членов СРО, контрольных функций самих саморегулируемых организаций и порядка надзора за ними.

Вместе с тем, признавая отраслевую специфику, не следует законодательно ограничивать отдельные формы специального регулирования, устанавливая жесткую конструкцию данных норм и излишне сужая сферу их действия, считают сторонники такого подхода.

Каждая из отраслей экономики имеет свои законы, степень воздействия на публичные интересы в каждой отрасли тоже своя. Кардинально различаются параметры экономического характера, степень влияния в области безопасности. Очевидно, что учесть все критически важные моменты для каждой отрасли в рамках базового закона невозможно, поэтому необходимо оставить разумное поле для тонкой настройки законодательного регулирования отраслевым законодательством.

В контексте обсуждения подходов к кодификации законодательства в области саморегулирования генеральный директор СРО НП «Э.С.П.» Дмитрий Мурзинцев отметил следующее: «На наш взгляд, первичный вопрос, который необходимо решить в ходе унификации законодательства сводится не к ограничению отраслевого законодательного поля, а именно к заданию единых межотраслевых стандартов в сфере саморегулирования. Это очень тонкий момент, который важно понимать: наша задача не ввести какие-то дополнительные ограничения, а детализировать общие для всех моменты. Если же говорить о базовом законе, который устанавливает основы и для обязательного и для добровольного саморегулирования, то под его действие будут одновременно попадать, например, и проектирование, и аудиторская, и рекламная деятельность. Очевидно, что базовый закон не сможет охватить и учесть все важные аспекты для каждой области саморегулирования, поэтому важно сохранить пространство для отраслевых законодательных актов. Базовый закон, стандартизирующий основные моменты, безусловно, необходим, однако его содержание должно в полной мере учитывать наличие упомянутой отраслевой специфики, которая, в свою очередь, должна отражаться уже в профильном законодательстве».