Выступление Бухвальда Е.М. на заседании «Меркурий-клуба» 19 мая 2014г

Уважаемые коллеги! Я хотел бы остановиться на вопросе, который еще, по-моему, не звучал, это 4 пункт нашей повестки дня, это вопрос о так называемом Законе о децентрализации экономики.
Я хочу сразу сказать, я считаю, что разработка и принятие такого закона делом абсолютно пустым, ненужным, да и, скорее всего, просто невозможным. Такие законы, как говорят юристы, чаще всего отклоняются по причине неопределенности предмета регулирования.
Действительно, если речь идет о децентрализации ресурсов публичного сектора экономики, государственных финансов, то это прерогатива бюджетного законодательства. Если речь идет об управленческих полномочиях, то это регулировать с огромным блоком законодательных актов, поправить который, скорректировать одним законом невозможно, да я бы сказали не нужно. Но все у нас, в том числе и в вопросах о полномочиях развивается по закону маятника: из одной крайности в другую. Если в 90-е годы мы пережили мощный тренд децентрализации, то, соответственно, в 2000 годы маятник пошел в другую сторону, мы пережили тренд децентрализации, который коснулся как сферы полномочий за счет изъятия значительного числа полномочий у субфедерального звена управления, так и за счет централизации бюджетных ресурсов, что произошло в результате централизации НДС. Полная децентрализация практически налога на добычу полезных ископаемых. В 2003 году была отменена уже поминавшаяся здесь норма распределения доходов 50 на 50 48 статья бывшего Бюджетного кодекса и затем в 2004 году отмена налога с продаж. В результате в 2005 году был достигнут верхний уровень централизации. Это примерно 68 процентов доходов консолидированного бюджета на стадии первичного распределения.
Сейчас уже как-то, я не знаю, видимо, стесняются говорить, вспоминать о том, что в последнее время наиболее отчетливо курс на децентрализацию экономики во всех составляющих был провозглашен Дмитрием Анатольевичем Медведевым в 2011 году на Санкт-Петербургском экономическом форуме. Затем эта идея очень интересно развивалась на целом ряде заседаний Государственного совета, где было высказано очень много интересных соображений, в частности, о том, что модернизация экономики не может быть модернизацией, которая идет из центра. Она объективно должна опираться на децентрализацию и региональные инициативы.
Собственно говоря, по сути, я думаю, что остается вполне востребованные идеи. Было высказано очень много предложений тогда, в частности, о передаче федеральных полномочий на региональный уровень, на симметричной основе, т.е. в отношении определенных только групп регионов, которые отвечают тем или иным требованиям. И даже страшно подумать, говорилось о дифференциации налоговых режимов для отдельных субъектов Федерации.
Тот этап политики децентрализации, опять-таки, во всех составляющих откровенно сошел на нет и те полномочия, которые там были переданы, конечно, говорить о каком-то прорыве с точки зрения децентрализации не позволяют. И с этого момента у нас вопрос об уполномочиях: два процесса.
Первый. Уже упоминавшейся процесс передачи полномочий на субфедеральный уровень как собственник или обязательных полномочий, естественно, без всякого дополнительного финансирования, что в итоге и привело к катастрофическому положению в системе субфедеральных финансов.
Но параллельно шел и второй процесс – это формирование института так называемых «добровольных полномочий» за счет сдвижки, самого принципа регулирования полномочий разрешено только то, что разрешено, к принципу разрешено всё, что не запрещено. Это сегодня заметно в нашем законодательстве. Вот хорошим примером могут служить поправки в Закон о науке и научно-технической политике, которая сегодня регулирует полномочия всех уровней управления с точки зрения поддержки в инновационной деятельности, и там сегодня прописано практически все, что знаете отечественная и мировая практика. Это распространяется и на субфедеральный уровень и отдельно прописан в закон, что все это доступно и для органов муниципального управления. Разумеется, если на это есть деньги, если для этого есть какие-то стимулы и интересы. Собственно говоря, сегодня сюда и смещается, как мне кажется, центр тяжести решений этой проблемы, потому что децентрализация целесообразна только тогда, когда регионы могут строить стратегию развития. Если они живут по стратегии выживания, то децентрализации не только не нужна, она вредна и даже опасна, она ведет к потенциальному накоплению источников какого-то социального взрыва.
Вопрос, конечно, стоит о том, что, да, нужно передавать какие-то ресурсы на субфедеральный уровень, но это не должно иметь характер просто перекачки, просто механического перераспределения. Скажем, мы просто сейчас вернулись к этому принципу 50 на 50, но здесь надо обратить внимание, что в бывшей 48 статье Бюджетного кодекса пропорция 50 на 50 распространялась только на налоговые доходы консолидированного бюджета. Была такая формулировка, поэтому надо считать, как ее понимать сегодня. Дело в том, что передача ресурсов должна одновременно выполнять роль стимула, а это сделать очень непросто. Здесь возможно несколько решений и, на мой взгляд, и с точки зрения передачи полномочий, и с точки зрения выбора механизмов передачи ресурсов и стимулов нельзя уже идти по принципу абсолютной симметрии. Здесь коллега правильно говорил, что нельзя по одному тренду регулировать и определять развитие Аляски и Калифорнии, но мы, по сути, пока продолжаем находиться именно в этом правовом поле.
Я думаю, что дальнейшие продвижения в этом направлении должны опираться на идею типизации субъектов Федерации. Если мы хотим, условно говоря, вернуть в регионы какой-то норматив НДС, то надо иметь в виду, что по отношению к регионам это будет эффективно и действенно только тогда, когда это будет для определенной группы наиболее развитых регионов, лидеров инновационной экономики. Потому что инновационное развитие экономики как раз и ассоциируется с опережающим возрастанием доли и массы добавленной стоимости. Работу в таком направлении мы ведем, в частности, и в Институте экономики совместно с Российским экономическим университетом под руководством Сергея Дмитриевича. Работа по типизации регионов идет на основе взаимодействия двух научных центров и она как раз сводится к тому, что вся региональная политика, в том числе и в сегменте внебюджетных отношений она должна быть построена на принципе типизации, т.е. выделение каких-то групп регионов в отношении которых могут быть использованы преимущественно методы перераспределения налогов, каких-то дополнительных нормативов от федеральных налогов, более высоко дотационных регионов, которые должны остаться примерно в рамках действующей схемы финансового выравнивания, соответственно, должны каким-то образом регулироваться и определяться принципы по разработке и реализации территориальных программ развития, пространственные картины реализации всех государственных программ – всё это пока еще какого-то единого системного целенаправленного регулирования не имеют.